Belajar dari 6 Negara, Kapan Obligasi Daerah Bisa Berhasil?

Jurnal Pelopor – Rencana Pemerintah Provinsi DKI Jakarta menerbitkan obligasi daerah pada 2027 membuka babak baru pembiayaan pembangunan daerah di Indonesia. Instrumen tersebut sebenarnya sudah memiliki dasar hukum sejak Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004.

Aturan tersebut kemudian diperbarui melalui Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah atau HKPD. Namun, selama sekitar dua dekade, belum ada pemerintah daerah Indonesia yang benar-benar menerbitkan obligasi daerah.

CORE Soroti Tantangan Fiskal

Center of Reform on Economics (CORE) Indonesia mengkaji pengalaman sejumlah negara yang telah mengembangkan pasar obligasi daerah. Kajian bertajuk Jalan Panjang Obligasi Daerah: Solusi Pembiayaan atau Risiko Fiskal Baru? tersebut membandingkan pengalaman India, Afrika Selatan, China, Brasil, Amerika Serikat, dan Vietnam.

Menurut kajian CORE, pengalaman negara-negara tersebut menunjukkan bahwa keberhasilan obligasi daerah tidak hanya bergantung pada kemampuan menerbitkan surat utang. Kesiapan fiskal, kualitas proyek, sumber pembayaran, pencatatan utang, serta hubungan pemerintah daerah dan pemerintah pusat juga menjadi faktor penting.

India Mengandalkan Insentif Pemerintah

India memberikan contoh bagaimana pemerintah pusat dapat mendorong munculnya pasar obligasi daerah melalui insentif. Setelah sempat tidak ada penerbitan obligasi kota pada 2011 hingga 2017, pemerintah memberikan insentif untuk setiap dana yang berhasil dihimpun melalui obligasi kota.

Jumlah penerbitan kemudian meningkat. Namun, penerbitnya masih didominasi kota dengan pendapatan asli yang relatif kuat.

Pengalaman Kota Pune menunjukkan tantangan lain. Kota tersebut menghimpun dana untuk proyek air bersih, tetapi proyek mengalami keterlambatan sehingga dana obligasi tidak segera digunakan. Sementara itu, kewajiban pembayaran kupon kepada investor tetap berjalan.

Afrika Selatan Mengandalkan Kota Pionir

Afrika Selatan menunjukkan pendekatan berbeda. Johannesburg menjadi salah satu contoh kota dengan kapasitas fiskal yang kuat dalam membangun pasar obligasi daerah.

Johannesburg menerbitkan obligasi daerah pertamanya pada 2004. Sepuluh tahun kemudian, kota tersebut menerbitkan obligasi hijau senilai 1,46 miliar rand. Permintaan investor bahkan melebihi jumlah yang ditawarkan.

Dana tersebut antara lain digunakan untuk membiayai 150 bus dengan teknologi rendah karbon. Pengalaman Johannesburg menunjukkan pentingnya kondisi fiskal yang kuat dan basis investor yang mendukung.

China Menghadapi Masalah Utang Tersembunyi

China memberikan gambaran mengenai risiko ketika pembiayaan daerah berkembang melalui saluran yang tidak sepenuhnya tercatat dalam anggaran pemerintah.

Kajian CORE menyoroti akumulasi utang tersembunyi melalui badan usaha milik pemerintah daerah. Kondisi tersebut dapat menyulitkan pemerintah dalam mengetahui secara utuh besarnya kewajiban yang sebenarnya harus ditanggung.

Karena itu, transparansi pencatatan menjadi salah satu persoalan penting dalam pengelolaan utang pemerintah daerah.

Brasil Menunjukkan Risiko Ketergantungan

Brasil juga memberikan pelajaran mengenai hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Dalam pengalaman negara tersebut, pemerintah pusat beberapa kali harus memberikan dukungan terhadap persoalan utang pemerintah daerah.

Kondisi tersebut menunjukkan adanya risiko moral hazard apabila pasar menganggap pemerintah pusat pada akhirnya akan menanggung kewajiban pemerintah daerah.

Karena itu, batas tanggung jawab antara pemerintah pusat dan daerah perlu dibuat secara jelas sebelum pemerintah daerah masuk ke pasar utang.

Amerika Serikat Memiliki Pasar yang Lebih Matang

Amerika Serikat memiliki pengalaman panjang dalam pengembangan pasar municipal bond. Obligasi pemerintah daerah menjadi salah satu instrumen pembiayaan pembangunan yang telah digunakan secara luas.

Namun, keberadaan pasar yang matang juga didukung oleh sistem fiskal dan kelembagaan yang telah berkembang. Pemerintah daerah memiliki sumber penerimaan serta kerangka pengelolaan utang yang memungkinkan investor menilai kemampuan pembayaran masing-masing penerbit.

Pengalaman tersebut menunjukkan bahwa pasar obligasi daerah membutuhkan ekosistem keuangan yang mendukung, bukan sekadar aturan penerbitan.

Vietnam Menjadi Contoh Pengembangan Bertahap

Vietnam juga menjadi bagian dari perbandingan dalam kajian CORE. Pengalaman negara tersebut menunjukkan bahwa pengembangan pembiayaan daerah perlu disesuaikan dengan kapasitas fiskal dan kelembagaan pemerintah daerah.

Kesiapan pemerintah daerah menjadi faktor penting karena penerbitan obligasi menciptakan kewajiban pembayaran dalam jangka panjang. Tanpa kapasitas fiskal yang memadai, pembiayaan melalui utang dapat menambah tekanan terhadap anggaran daerah.

Jakarta Dinilai Memiliki Modal Awal

Dalam konteks Indonesia, DKI Jakarta menjadi daerah yang dinilai paling siap untuk memasuki pasar obligasi daerah. CORE mencatat Jakarta memiliki Debt Service Coverage Ratio atau DSCR sebesar 3,20 kali pada 2023, di atas batas minimum 2,5 kali.

Namun, CORE mengingatkan bahwa lolos persyaratan fiskal belum otomatis berarti proyek dan pasar sudah siap. Daerah juga membutuhkan proyek yang matang, kemampuan mengelola kas, tata kelola yang baik, serta keterbukaan informasi kepada investor.

Tiga Syarat Menjadi Penentu

Menurut CORE, terdapat tiga hal utama yang menentukan keberhasilan obligasi daerah. Pertama, sumber pembayaran utang harus jelas. Kedua, seluruh kewajiban harus tercatat secara utuh. Ketiga, investor perlu memiliki kepastian mengenai batas tanggung jawab pemerintah pusat terhadap utang pemerintah daerah.

Dengan tiga hal tersebut, obligasi daerah dapat menjadi instrumen pembiayaan pembangunan. Sebaliknya, apabila tata kelola dan sumber pembayaran tidak jelas, instrumen tersebut berpotensi menambah risiko fiskal daerah.

Pengalaman Enam Negara Jadi Pelajaran

Pengalaman India, Afrika Selatan, China, Brasil, Amerika Serikat, dan Vietnam menunjukkan bahwa tidak ada satu pola yang otomatis dapat diterapkan di semua negara.

Insentif pemerintah dapat membantu membuka pasar, seperti terlihat di India. Kapasitas fiskal yang kuat dapat mendukung penerbitan, seperti Johannesburg. Sebaliknya, utang yang tidak tercatat dan ketergantungan terhadap pemerintah pusat dapat menciptakan persoalan.

Karena itu, rencana obligasi daerah di Indonesia akan sangat bergantung pada kesiapan fiskal, kualitas proyek, transparansi, serta kejelasan mengenai siapa yang bertanggung jawab atas kewajiban tersebut.